Território e Ambiente

Estratégina Nacional para o Mar e Ordenamento do Território

1.ENM2013-20 e Diretiva sobre ordenamento do espaço marítimo e gestão costeira integrada: uma coincidência temporal promissora

 

A Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020 (ENM2013-2020) foi apresentada no final de fevereiro de 2013 e encontra-se presentemente em discussão pública. Curiosamente, a proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada (COM(2013) 133 final), de 13 de março de 2013, também está em discussão pública. Nestas condições, analisar a componente de ordenamento do território da ENM2013-2020 sugere inevitavelmente uma comparação dos objetivos e conteúdos de ambos os documentos.

A ENM2013-2020 “apresenta um novo modelo de desenvolvimento do oceano e das zonas costeiras” e baseia-se numa estratégia assente, entre outros aspetos, “na dimensão e geografia do território nacional, emerso e imerso”. Neste contexto, “o ordenamento do espaço marítimo nacional e a compatibilização das diferentes atividades existentes e potenciais que nele podem ter lugar […] constituem ações fundamentais para a execução da ENM2013-2020 e para a criação das condições necessárias para o crescimento da economia do mar e a melhoria ambiental e social”.

Este conjunto de afirmações aproxima a ENM2013-2020 das orientações consagradas na Diretiva acima referida. Contudo, uma análise mais pormenorizada daquele primeiro documento, e em particular do seu Plano de Ação, permite verificar que existe algum afastamento entre os princípios e objetivos inicialmente formulados, os aspetos salientados no documento principal e as propostas de ação apresentadas. Essa não coincidência parece resultar, no essencial, de três opções:

  1. i)Adoção de uma visão tradicional de ordenamento do território, identificada com a função reguladora do uso e ocupação do solo;
  2. ii)Centralidade atribuída ao vetor de ação ´utilização` em detrimento de outros vetores de valorização do espaço marítimo;
  3. iii)Adoção de uma visão excessivamente dicotómica entre espaço marítimo e espaço terrestre.

Estando a segunda opção intimamente associada à anterior, importa compreender melhor o significado da primeira e da última daquelas opções.

 

  1. 2.A conceção de ordenamento do território presente na ENM2013-20

 

. Uma visão tradicional de ordenamento do território

O capítulo III da ENM2013-2020, o mais substantivo dado que aí se expõe o modelo de desenvolvimento proposto, inclui no subcapítulo 2 “Desafios ao modelo de desenvolvimento” uma primeira secção (2.1) designada Administração (regime inteligível e simplificação). É esta secção que integra o essencial das referências ao ordenamento do território. A adoção de uma visão tradicional de ordenamento do território, confinada à função de regulação do uso e ocupação do solo, é bem patente nos aspetos realçados: desadequação da legislação em vigor e necessidade urgente de aprovar uma Lei de Bases do Ordenamento e da Gestão do Espaço Marítimo Nacional. Esta Lei de Bases “visa criar um quadro jurídico eficaz de compatibilização entre usos ou atividades concorrentes” e deve materializar, segundo a ENM2013-2020, uma nova visão e uma nova prática para a utilização de todo o espaço marítimo nacional, baseadas na simplificação dos procedimentos administrativos através de uma “centralização do acesso ao licenciamento do uso do mar […] para a atribuição de títulos de utilização espacial” e na “criação de um regime jurídico aplicável à utilização do espaço marítimo, que regulamente a concessão, o licenciamento e a autorização de utilizações nas zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacionais”.

O facto de o ordenamento do território integrar a secção “Administração” do subcapítulo “Desafios ao modelo de desenvolvimento” já é, em si próprio, revelador. Mas o relevo atribuído à equação ´simplificação legislativa / utilização do espaço marítimo / licenciamento` mostra que o ordenamento do território é considerado apenas na sua função de regulação do uso do solo e interpretado como um ´desafio` ao desenvolvimento de novas atividades da economia do mar que importa gerir de forma eficiente.

No Plano de Ação, as questões de ordenamento do território estão basicamente contempladas no Eixo de Suporte “Governação”, transversal aos vários domínios estratégicos de desenvolvimento, e, dentro deste, na Ação Programática “Administração”. No âmbito desta Ação Programática é apresentado um Programa de Ação ´Ordenamento do espaço marítimo´, que inclui três projetos, dos quais apenas os dois primeiros são efetivamente de ordenamento do território:

  1. i)Projeto nacional (P1106009)

Objetivos:

  • Estabelecer o quadro da política do ordenamento do espaço marítimo, bem como do sistema de ordenamento que a concretiza […];
  • Criar um regime jurídico aplicável à utilização do domínio público no espaço marítimo, que regulamente a concessão, o licenciamento e a autorização de utilizações nas zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional.
  1. ii)Projeto transfronteiriço (P1106010)

Objetivos:

  • Promover a articulação eficaz nos espaços transfronteiriços no exercício de ordenamento do espaço marítimo […];
  • Assegurar o desenvolvimento do projeto Transboundary Planning in the European Atlantic, […].

O projeto Nacional tem uma forte articulação com o Projeto Regulação, Regulamentação e Licenciamento, do Programa de Ação ´Simplificação administrativa`.

 

. Uma visão dicotómica entre espaços marítimos e espaços terrestres

 

Ao longo da ENM2013-20 salienta-se, por diversas vezes, a necessidade de contemplar tanto o espaço marítimo como as zonas costeiras. No capítulo em que se apresenta o Modelo de Desenvolvimento, por exemplo, afirma-se que devem ser consideradas “todas as atividades e usos do mar, direta ou indiretamente relacionadas com os oceanos e as zonas costeiras”. Também no âmbito do Programa de Ação ´Ordenamento do espaço marítimo` existe referência à necessidade de articular ordenamento do espaço marítimo e gestão integrada das zonas costeiras. Infelizmente, estas afirmações são pontuais e não têm tradução substantiva na estrutura e nos conteúdos do Plano de Ação.

A melhor ilustração da visão dicotómica subjacente à ENM2013-20 é o Programa de Ação ´Obras marítimas`. A integração das intervenções relacionadas com o interface terra / mar num Programa de Ação com esta designação é, desde logo, revelador da visão limitada adotada. Mas a leitura dos objetivos dos dois projetos aqui incluídos (´Plano de ação de proteção e valorização do litoral (PAVL) 2012-15` e ´Acesso ao mar`) confirma essa impressão, já que predominam ações físicas de defesa costeira e zonas de risco, tando como objetivo a salvaguarda de pessoas e bens, e de melhoria de condições de acesso ao mar, sobretudo por parte das populações ribeirinhas.

 

  1. 3.A conceção de ordenamento do território presente na proposta de Diretiva sobre ordenamento do espaço marítimo e gestão costeira integrada

 

A visão contida nesta proposta de Diretiva é bem mais exigente e interessante do que a que podemos encontrar na ENM2013-20.

 

. Centralidade das interações terra-mar

O ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada são, nesta caso, considerados dois instrumentos essenciais e complementares da política marítima integrada. Ora “Ao exigir coerência entre o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada, a proposta [de Diretiva] apoia as ligações terra/mar, o que constitui um importante valor acrescentado”.

A gestão integrada e coerente das zonas marítimas e costeiras é vista como vital, o que implica atribuir centralidade ao planeamento e gestão das interações terra-mar. Conforme se salienta no ponto 11 da parte inicial da proposta de Diretiva, “O âmbito geográfico das águas marinhas sobrepõe-se ao das zonas costeiras nas águas costeiras e territoriais dos Estados-Membros. O ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada são instrumentos complementares, na medida em que se focam, respetivamente, na cartografia das atividades humanas, existentes e potenciais, com vista à preparação de planos de ordenamento do espaço marítimo nas águas marinhas, e na identificação de medidas para a gestão integrada dessas atividades nas zonas costeiras. A aplicação conjunta e coerente dos planos de ordenamento do espaço marítimo e das estratégias de gestão integrada permitirá melhorar o planeamento e a gestão da interface terra/mar”.

Por outro lado, ao adotar uma visão mais ampla e estratégica, não centrada no vetor de ação ´utilização`, esta proposta de Diretiva reconhece que aspetos como os efeitos das alterações climáticas, riscos naturais, dinâmicas do litoral (erosão, deposição) ou lixos marítimos exigem não só uma compreensão integrada das interações terra-mar como intervenções coordenadas ou mesmo integradas desenvolvidas para espaços adequados que não se compaginam com delimitações morfológicas (terra-mar) .

 

. O ordenamento do território como instrumento de desenvolvimento e governança territorial

 

A visão de ordenamento do território presente nesta proposta de Diretiva integra a componente de regulação de usos e atividades, como a ENM2014-20, mas também uma visão de desenvolvimento e governança territorial.

O objetivo das orientações contempladas nesta Diretiva é criar condições favoráveis à conciliação entre o desenvolvimento sustentável das atividades marítimas e costeiras e a utilização também sustentável dos recursos marinhos e costeiros a partir de uma abordagem baseada em ecossistemas e em formas de governação marítima integradas. Neste contexto, o correto ordenamento surge com um fator de desenvolvimento dos territórios: “os ecossistemas costeiros e marinhos saudáveis e os seus múltiplos serviços, se forem integrados nas decisões de planeamento, podem proporcionar vantagens substanciais em termos de produção de alimentos, atividades de recreio e turismo, atenuação das alterações climáticas e adaptação às mesmas, controlo da dinâmica do litoral e prevenção de catástrofes”. O ordenamento do território é, portanto, encarado como uma fonte de criação de novas oportunidades e não como um mero custo de contexto.

Como sucede com a atual Lei de Bases do Ordenamento do Território e Urbanismo, que distingue entre instrumentos de planeamento territorial (PDM, por exemplo), de natureza regulamentar, e instrumentos de desenvolvimento territorial (PNPOT e PROT, por exemplo), de natureza estratégica, esta proposta de Diretiva não restringe a sua visão de ordenamento à componente de regulação de uso e ocupação do solo, como ocorre na ENM2013-20. A perspetiva adotada pondera de forma equlibrada a componente reguladora, definindo requisitos mínimos quer para os planos de ordenamento do espaço marítimo quer para as estratégias de gestão integrada costeira, e a componente estratégica de desenvolvimento e governança territorial.

 

  1. 4.Considerações finais

 

Conforme nos relembra a proposta de Diretiva na sua primeira página, “Em 2008, a Comissão publicou o «Roteiro para o ordenamento do espaço marítimo: definição de princípios comuns na UE» [COM(2008) 791 final], a que se seguiu, em 2010, a comunicação intitulada «Ordenamento do espaço marítimo na UE – balanço e perspetivas» [COM(2010) 771 final]. Não é, portanto, uma novidade a relação entre ordenamento e espaço marítimo.

Na Agenda Territorial da União Europeia 2020, aprovada no Conselho Informal dos Ministros do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Territorial em 2011, defende-se que as atividades marítimas são essenciais para a coesão territorial da Europa e propõe-se uma crescente integração entre os sistemas de planeamento de incidência terrestre e marítima a favor de um desenvolvimento sustentável e harmonioso do continuum terra-mar. A consciência da necessidade de integrar a componente marítima na agenda europeia da coesão territorial e de formular instrumentos de planeamento e formas de governança abarcando espaços marítimos e terrestres tem vindo a aumentar. E o tipo e a intensidade das interações mar-terra são objeto de um número crescente de estudos e de instrumentos de planeamento, com destaque, neste último caso, para os Lander alemães ou cidades ribeirinhas de todo o mundo com forte exposição aos efeitos das alterações climáticas, nomeadamente no que se refere à subida do nível médio das águas do mar.

Deste ponto de vista, a conceção de ordenamento do território presente na ENM2013-20 é demasiadp tradicional e, por isso, dececionante. Esperemos que a discussão pública da proposta de Diretiva comunitária sobre ordenamento do espaço marítimo e gestão costeira integrada contamine a discussão pública da ENMG2013-20, permitindo que Portugal se prepare desde já para as orientações que a transposição daquela diretiva irá consagrar e exigir.

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