Investigação, Desenvolvimento & Inovação

A Criação da Autoridade Marítima Nacional

  1. INTRODUÇÃO

A Autoridade Marítima Nacional (AMN) foi criada em 2002, e é a peça nuclear da reforma do Sistema de Autoridade Marítima (SAM) desse ano. Com a AMN, implantou-se um modelo original no domínio da regulação.

Este artigo aborda esta reforma, de acordo com o modelo “policy cycle” de análise das políticas públicas (Knoepfel et al; 2007, 30-37 e cap.6), composto por cinco fases raramente estanques entre si: a identificação do problema, que se seguiu à 1ª Revisão Constitucional (1982); o agendamento, ocorrido no Programa do XII Governo Constitucional (1991); a formulação, ainda por concluir; a concretização; e a avaliação. Só em 2012, após uma avaliação de que se sabe pouco, se corrigiram os desvios da concretização. O intervalo de trinta anos sugere que houve dificuldades a vencer, também neste artigo consideradas.

  1. ENQUADRAMENTO

2.1       Autoridade Marítima

A autoridade do Estado no mar, ou autoridade marítima, é o poder público a exercer nos espaços marítimos sob soberania ou jurisdição nacional, e no domínio público marítimo. O SAM e o respectivo conceito foram criados em 1984. É constituído pelas entidades, órgãos ou serviços de nível central, regional ou local que, com funções de coordenação, executivas, consultivas ou policiais, exercem poderes de autoridade marítima (Faria: 2012, 112-118).

O pessoal que serve ou serviu na Armada/Marinha poderá reunir a maior experiência, memória e capacidade técnica em Portugal para tratar as questões do mar, e tem recursos e capacidades ímpares para o exercício da autoridade do Estado no mar (Nogueira: 1995, 17). Mas não tem a formação nem o treino prévios necessários para operar na segurança interna.

2.2       ANTECEDENTES

Os antecedentes normativos decisivos da reforma do SAM de 2002 e da criação da AMN são: a lei constitucional nº1/1982 (30-Set) que pôs em vigor a 1ªRevisão Constitucional e estabeleceu as fronteiras entre a segurança interna e a defesa nacional, pelas quais as Forças Armadas (FA) só têm por missão a defesa militar perante ameaças externas; a lei nº29/82 (11-Dez), Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA), que regulou a atuação das FA, no quadro constitucional pós-1982; a lei nº20/87 (12-Jun), Lei de Segurança Interna (LSI); o decreto-lei nº451/91 (4-Dez), lei orgânica do XII Governo Constitucional, que colocou o SAM na dependência do MDN; o DL nº47/93 (26-Fev), lei orgânica do MDN, que colocou o SAM na dependência do MDN e revogou a primeira, o DL nº46/88 (11-Fev) que omitia o SAM; o DL nº49/93 (26-Fev), lei orgânica da Marinha (LOMAR), em complemento da anterior, que manteve o SAM na estrutura da Marinha (designação que, com este diploma, substituiu a “Armada”) e na direta dependência do Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA), até à data de entrada em vigor do respetivo diploma regulamentar; o DL nº248/95 (21-Set) que institucionalizou a Polícia Marítima (PM) e aprovou e pôs em vigor o seu Estatuto de Pessoal, que a retirou do âmbito da Marinha/FA[1] e a integrou no quadro constitucional e legal que rege as Forças e Serviços de Segurança (FSS); o DL nº235/2000 (26-Set) que aprovou e pôs em vigor o regime de contra-ordenações relativas à poluição do mar nos espaços marítimos sob jurisdição nacional.

A reforma de 2002 revogou o regime do SAM regulado pelo DL nº300/84 (7-Set). Esse regime institucionalizou o SAM, mas manteve-o dentro da Armada (ramo militar), tal como a PM e o seu pessoal, o qual foi, pelo DL nº191/84 (8-Jun), explicitamente mantido na Armada. Pela Resolução do Conselho de Ministros nº12/88 (14-Abr), o CEMA, como responsável pelo SAM, passou a integrar o Conselho Superior de Segurança Interna, criado pela LSI.

2.3       A reforma de 2002

A reforma do SAM de 2002, que criou a AMN, concretizou-se com a publicação de 4 diplomas no mesmo dia (2-Mar): o DL nº43/2002 criou o SAM e a AMN e estabeleceu os respetivos âmbitos e atribuições; o DL nº44/2002 definiu a estrutura, organização, funcionamento e competências da AMN e respetivos órgãos e serviços, e criou a Direcção-Geral da Autoridade Marítima (DGAM), como estrutura hierárquica, na AMN; o DL nº45/2002 estabeleceu o regime das contra-ordenações a aplicar nos casos dos ilícitos ocorridos nas áreas sob jurisdição da AMN; o DL nº46/2002 estabeleceu as atribuições e competências das autoridades portuárias no âmbito da segurança marítima e portuária e a sua coordenação com as demais autoridades.

Mais tarde, três diplomas complementaram este edifício legislativo: a portaria nº385/2002 (11-Abr) aprovou as taxas e preços a praticar pela AMN; o despacho do MDN nº8619/2002 (28-Mar) fixou a distribuição das verbas obtidas pela aplicação daquela portaria e destinadas às compensações do pessoal que serve na AMN; e o decreto-regulamentar nº86/2007 (12-Dez), criado ao abrigo duma base legal inserida na lei orgânica da GNR, visou regular, de forma integrada, a articulação, nos espaços marítimos sob soberania e jurisdição nacional, entre autoridades de polícia, designadamente a GNR e a PM no exercício dessa autoridade, e demais entidades competentes, tendo criado, para o efeito, um novo órgão, o Centro Nacional Coordenador Marítimo (CNCM).

  1. DESCRIÇÃO da REFORMA

3.1       O Problema

No Estado de direito democrático (EDD) prevalece a lei geral e abstrata, igual para todos e a supremacia civil (Agüero: 1995, 126) legitimada por eleições livres e universais; as FA têm uma orientação externa (defesa nacional) e as FSS têm uma orientação interna (segurança interna). Esta divisão da produção de segurança tem razões fortes nas democracias (Huntington: 1957, 32): a segurança ante ameaças externas pode obrigar a dissuadir, resistir e retaliar, até aos mais altos níveis de intensidade do uso da força; militar “significa o treino para o uso da força máxima numa dada organização social”(Matos, 2008, 91). As ameaças internas, de mais baixa intensidade no contexto do império da lei, são enquadradas pela segurança pública, pela manutenção e reposição da ordem pública, pela investigação criminal e pelas informações e submetem-se às exigências de obtenção e preservação da prova para, com os suspeitos, serem apresentados a tribunal (Shemella: 2006, 138).

Nesta concepção restritiva estão vedadas às FA missões domésticas próprias, excepto no Estado de Sítio, para evitar que as FA interfiram na governação ou extraiam benefícios pelo facto de terem e poderem usar armas. É intencional e explícita em Portugal desde 1982, está interiorizada na doutrina (Amaral: 1983; Morais: 2000; CC-PGR: 2001) e é consistente com a natureza do EDD e os demais Estados de direito democráticos. Por isso, as FA não podem dirigir, nem integrar, FSS. E as tarefas não-militares podem distrair as FA do que é a sua missão, a defesa militar, com perda de eficácia (Santos: 1980, 61).

Estabelecidas as fronteiras na CRP entre a segurança interna e a defesa, a Armada deixou de poder ter competências próprias na segurança interna, fora do Estado de Sítio. Como as FSS não podem estar integrados nas FA nem depender hierarquicamente de órgãos destas, a PM devia deixar a Armada e autonomizar-se.

3.2       O Agendamento

Apesar do consenso que mereceu a 1ª Revisão Constitucional e a LDNFA (1982) entre o PSD, o PS e o CDS, só no Programa do XII Governo Constitucional (PSD-1991) foi agendada a solução do problema e a reforma do SAM. Este Governo não concluiu a formulação da reforma do SAM; mas destacam-se cinco factos: o SAM foi colocado na dependência do MDN (DL 451/91, DL 47/93); o DL 49/93 manteve o SAM na Marinha (“Armada” até 1993) até entrar em vigor o respetivo diploma regulamentar; foram criados o Sistema Nacional para a Busca e Salvamento Marítimo (SNBSM) pelo DL nº15/94 (22-Jan) e o Sistema Nacional para a Busca e Salvamento Aéreo (SNBSA) pelo DL nº253/95 (30-Set), e ambos colocados sob a direção do MDN; e o DL 248/1995 institucionalizou a PM e aprovou o estatuto do seu pessoal.

Como o XII Governo não pôs em vigor o diploma regulamentar do SAM, este continuou diluído na Marinha, e o problema voltou a ser agendado pelo XIII Governo (PS-1995), sem enunciar objetivos concretos, mas na componente militar da defesa nacional do seu programa. O XIII Governo prosseguiu a formulação da reforma do SAM: com a Resolução do Conselho de Ministros nº185/96 (28-Nov) criou e mandatou um grupo de trabalho para analisar a situação e propor um anteprojecto de lei de organização do SAM, num prazo de quatro meses; e, como o prazo não foi cumprido, a Resolução do Conselho de Ministros nº84/98 (10-Jul) continuou a anterior, prorrogou o seu mandato por mais quatro meses, alargou a sua composição e focou as suas atribuições na produção de propostas.

3.3       A Formulação

O processo de formulação da reforma decorreu essencialmente no âmbito de grupos de trabalho. Até 1995, visando a institucionalização e o Estatuto do Pessoal da PM. Depois, com maior alcance, o grupo criado pela RCM 185/96 e estendido pela RCM 84/98 – e por negociação entre os organismos do Estado envolvidos: a Presidência do Conselho de Ministros; o ministério que tutela os transportes; e o MDN, então representado pela Direcção-Geral de Marinha e pela Armada/Marinha.

À data ventilavam-se ideias no espaço público, no contexto do debate sobre o Livro Branco da Política Marítimo-Portuária (1997), sem grande espessura argumentativa, que visavam substituir o modelo de autoridade marítima baseada no capitão de porto, pelo modelo típico do Norte da Europa, de “harbour master”. Além deste modelo considerou-se a criação de raiz duma guarda costeira; e uma autoridade marítima que funcionasse com recursos e capacidades do Estado atribuídos à Armada/ Marinha e administrados por esta, mas dela formalmente separados.

Com o DL nº195/98 (10-Jul), fixou-se a separação da administração marítima e da autoridade marítima, que concretizou a separação da função “segurança”, que exige independência de interesses, da função “comercial”, que legitimamente os reflete (Alves, Diogo: 1998, 349).

Foi na Marinha que surgiu a ideia de criar uma “Autoridade Marítima Nacional”, por inerência o CEMA, que seria a medida emblemática da reforma de 2002 (Alves, Diogo: 1998, 372). Mais tarde, viria a ser adotada igual designação para a estrutura orgânica, um serviço público não-militar, operado pelos recursos e capacidades do Estado atribuídos à Armada/Marinha e administrados por esta. Este modelo, no qual a AMN designa a estrutura orgânica e o seu chefe, que comanda a Armada, é original e respeita a CRP e a lei, mas exige uma concretização rigorosa das fronteiras entre Marinha e AMN.

3.4       A Concretização

A reforma do SAM de 2002 foi concretizada em larga medida com a publicação e entrada em vigor dos DL 43/2002 e DL 44/2002 e da portaria 385/2002. Passou a estar claro na lei que a Marinha só tem competências residuais (como medidas cautelares e outras devidamente autorizadas e específicas) para exercer a fiscalização nos espaços marítimos: a fiscalização inclui medidas de polícia, e são os órgãos de polícia criminal que têm competência legal para as aplicar; só em flagrante delito outros as podem aplicar. A Marinha tem capacidades para fazer a vigilância dos espaços marítimos, que, neste quadro, podem – e devem – ser aproveitadas, em apoio das autoridades competentes, desde logo a AMN, e a PM em particular.

Os governantes terão julgado que o seu papel se acabou com a formulação da política, confiando que a concretização é uma questão técnica, que deve ser deixada a cargo da Administração Pública (AP). Por opção informada, desleixo ou obstáculos internos, esta fase decorre por vezes com fraco controlo político. Talvez por isso, ficaram por concretizar aspetos decisivos da reforma: não foram criados o orçamento e dotação próprios da AMN (a Marinha não os criou e fez da AMN uma sua subunidade orçamental); não foram criadas as leis orgânicas da PM e da DGAM (estão por aprovar e em formulação); e não foram nomeados pela AMN os chefes dos departamentos marítimos e os capitães de porto (foram nomeados pelo CEMA).

O Governo nada fez até 2012 para corrigir as deficiências de concretização devidas às iniciativas da Administração da Marinha, que adotou em 2006 a doutrina da “Marinha de duplo uso” ou de “duplo emprego operacional” (Marinha: 2006), a qual considerava a AMN como mais um serviço da Marinha. Salientam-se duas manifestações externas desta doutrina: no preâmbulo e articulado do DR 86/2007 surgiu a expressão “Marinha/AMN”, uma designação nova e sem base legal, que visou identificar a Marinha e a AMN, e que passou a ser usada na comunicação externa da Marinha relativa à AMN; no âmbito da reforma da segurança interna, lei nº49/2008 (27-Ago) e lei nº53/2008 (29-Ago), e da reforma da defesa nacional, lei orgânica nº1-A/2009 (7-Jul) e lei orgânica nº1-B/2009 (20-Jul), surgiu a expressão “Marinha de duplo uso” no preâmbulo do DL nº233/2009 (15-Set), e inseriu-se a AMN neste DL, como se de um serviço da Marinha se tratasse, embora notando que a AMN se regula por legislação própria.

Estas disfunções foram toleradas – mais: foi-lhes dada cobertura – pelo Governo: são diplomas aprovados em Conselho de Ministros. E foram apoiadas por alguns pareceres da Auditoria Jurídica do MDN relativos a questões de pessoal da PM, mas que terão ignorado o estatuto, DL 248/1995.

3.5       A Avaliação

Sem dispositivos de avaliação, é provável que desvios ou disfunções demorem muito até serem detetados e corrigidos. Mas alguma avaliação política e administrativa houve, pelo menos implícita, pois dois governos tomaram decisões que envolveram a AMN: o DL nº154-A/2009 (6-Jul) e o DL nº122/2011 (29-Dez) aprovaram e puseram em vigor novas leis orgânicas do MDN, que mantiveram a AMN na dependência do MDN; o despacho do MDN nº4810/2012 (9-Mar) ordenou uma revisão do SAM e da AMN, da qual resultou o DL nº235/2012 (31-Out), que alterou vários diplomas originais do SAM e clarificou as orientações políticas e o modelo da AMN. Os dois últimos não podem ser separados do escrutínio mediático que o “Diário de Notícias” deu à matéria, através de notícias (Freire: 2011a, 2011b, 2011c, 2011d, 2012a, 2012b, 2012c e 2012d) e comentários (Paulo: 2011a, 2011b, 2012a, 2012b, 2012c, 2012d, 2012e). Destacam-se as seguintes mudanças devidas ao DL 235/2012: foi reafirmada a direção estratégica e das questões de pessoal da PM pelo MDN e clarificada a articulação operacional entre a PM e a AMN-ente; a AMN passou a integrar a PM e a DGAM, sem prejuízo de se manter no MDN a direção e o controlo estratégico da PM, enquanto FSS; o Comandante-Geral da PM passou a ter voz pública autónoma em matérias relativas à PM, embora usando o sítio da Marinha na Internet; e a cada vez mais correcta atribuição, nos comunicados de imprensa da Marinha, das acções que foram executadas pelos recursos e capacidades do Estado administrados pela Marinha, no âmbito dos serviços públicos não-militares (AMN, PM e SNBSM).

  1. ANÁLISE CRÍTICA DA REFORMA

Dar espaço na formulação a quem vai concretizar uma política tem méritos, pois pode incorporar o saber da experiência da ação no terreno, que a abordagem “top down” pode desconhecer. E evitará que se revele o conhecimento que os decisores políticos têm sobre a matéria. Mas sem orientação clara e com fraco controlo políticos, a formulação e a concretização podem ser enviesadas pelos interesses dos que a vão concretizar: passam a ser os burocratas que decidem e controlam a política. O processo da reforma do SAM de 2002, da emergência do problema à recente correcção dos desvios, tem três aspetos que correram mal e que merecem destaque.

Longa duração. Apesar da elevada contestação dos militares à LDNFA, o acordo político de 1982 fazia prever a rápida concretização das novas disposições constitucionais e legais. Mas os DL 191/84 e DL 300/84 mantiveram a autoridade marítima integrada na Armada. É possível que o CEMA tivesse capacidade política para influenciar, ou até orientar, esta decisão do Governo. A emancipação do SAM da Armada traduzia uma retração da Armada e perda de poder do CEMA. A Armada/Marinha sempre foi muito ciosa da sua autonomia (Ferreira: 1992, 256) e parece que as suas chefias julgam que podem interpretar a lei a seu gosto. Dito isto, os burocratas públicos terão redigido os DL 191/84 e DL 300/84, e influenciado e pressionado a formulação, mas a decisão foi tomada pelo Conselho de Ministros. Logo, os ministros em 1984 e em 2009 têm responsabilidades diretas e tiveram um papel decisivo no facto do SAM ter estado quase 30 anos fora do modelo constitucional.

Inconsistências dos partidos. O PSD fez parte do acordo de 1982, mas aprovou os DL 191/84 e DL 300/84, que não respeitavam as fronteiras entre defesa e segurança interna. O PS esteve presente no acordo de 1982, mas agendou a reforma do SAM nos seus programas de Governo de 1995 e 1999 na secção sobre a componente militar da defesa nacional. Prosseguiu a formulação que vinha de 1991 e adotou a reforma do SAM em 2002. E adotou as reformas da segurança interna (2008) e da defesa (2009) que reforçaram o modelo constitucional pós-1982. Mas permitiu que a Administração da Marinha adoptasse a partir de 2006 a disfuncional doutrina da “Marinha de duplo uso”.

Fraco controlo da concretização. O fraco controlo da concretização permitiu a ocorrência dos seguintes desvios pela Administração da Marinha: não foi criado um orçamento e dotação próprios da AMN; a doutrina da “Marinha de duplo uso”, incluindo a “Marinha/AMN” e as disposições relativas à AMN na lei orgânica da Marinha (DL 233 /2009); a colocação do CNCM (órgão de coordenação entre FSS), a reunir no seu centro de operações; e o CEMA continuou a nomear os chefes de departamento marítimo e os capitães de porto.

  1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Todas as políticas públicas correm mal. Na autoridade marítima, fora algumas decisões judiciais, com pouco impacto, pouco terá corrido mal no campo da produção da segurança, e muito correu mal no plano legal e do funcionamento das instituições, desde logo o desrespeito do modelo constitucional pós-1982. Não terá havido problemas de maior; mas é estranho que tenha tido origem em militares – cuja dedicação a imperativos, como a obediência e o respeito pelos símbolos, é antiga.

Esta reforma é um exemplo de “deriva burocrática”: um serviço da AP (a Armada/Marinha), que deve executar as políticas do Governo, como seu agente, terá adotado os padrões típicos dos burocratas públicos (de maximização dos seus poder e dotações orçamentais), e terá interpretado e aplicado a lei a seu gosto; e quem devia, não a impediu. Se os ministros exerceram fraco controlo, por confiarem que a natureza militar da Armada/Marinha o dispensaria, há duas lições a considerar: o controlo político da formulação e concretização das políticas públicas não é dispensável; e pode haver condutas tão burocráticas nas FA como nos serviços civis da AP.

Fica em aberto, para uma análise mais ampla, mas necessária, a mudança de tutela da AMN, do MDN para outro ministério, mantendo ou não os executantes das tarefas de autoridade marítima; com a AMN na segurança interna, não é óbvio que o MDN é o departamento governamental mais adequado para exercer aquela tutela.

 

         REFERÊNCIAS

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[1] A PM esteve integrada na Armada desde a sua criação e, entre 1993 e 1995, na Marinha.

 

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