Investigação, Desenvolvimento & Inovação

A Criação da Autoridade Marítima Nacional

  1. INTRODUÇÃO

A Autoridade Marítima Nacional (AMN) foi criada em 2002, e é a peça nuclear da reforma do Sistema de Autoridade Marítima (SAM) desse ano. Com a AMN, implantou-se um modelo original no domínio da regulação.

Este artigo aborda esta reforma, de acordo com o modelo “policy cycle” de análise das políticas públicas (Knoepfel et al; 2007, 30-37 e cap.6), composto por cinco fases raramente estanques entre si: a identificação do problema, que se seguiu à 1ª Revisão Constitucional (1982); o agendamento, ocorrido no Programa do XII Governo Constitucional (1991); a formulação, ainda por concluir; a concretização; e a avaliação. Só em 2012, após uma avaliação de que se sabe pouco, se corrigiram os desvios da concretização. O intervalo de trinta anos sugere que houve dificuldades a vencer, também neste artigo consideradas.

  1. ENQUADRAMENTO

2.1       Autoridade Marítima

A autoridade do Estado no mar, ou autoridade marítima, é o poder público a exercer nos espaços marítimos sob soberania ou jurisdição nacional, e no domínio público marítimo. O SAM e o respectivo conceito foram criados em 1984. É constituído pelas entidades, órgãos ou serviços de nível central, regional ou local que, com funções de coordenação, executivas, consultivas ou policiais, exercem poderes de autoridade marítima (Faria: 2012, 112-118).

O pessoal que serve ou serviu na Armada/Marinha poderá reunir a maior experiência, memória e capacidade técnica em Portugal para tratar as questões do mar, e tem recursos e capacidades ímpares para o exercício da autoridade do Estado no mar (Nogueira: 1995, 17). Mas não tem a formação nem o treino prévios necessários para operar na segurança interna.

2.2       ANTECEDENTES

Os antecedentes normativos decisivos da reforma do SAM de 2002 e da criação da AMN são: a lei constitucional nº1/1982 (30-Set) que pôs em vigor a 1ªRevisão Constitucional e estabeleceu as fronteiras entre a segurança interna e a defesa nacional, pelas quais as Forças Armadas (FA) só têm por missão a defesa militar perante ameaças externas; a lei nº29/82 (11-Dez), Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA), que regulou a atuação das FA, no quadro constitucional pós-1982; a lei nº20/87 (12-Jun), Lei de Segurança Interna (LSI); o decreto-lei nº451/91 (4-Dez), lei orgânica do XII Governo Constitucional, que colocou o SAM na dependência do MDN; o DL nº47/93 (26-Fev), lei orgânica do MDN, que colocou o SAM na dependência do MDN e revogou a primeira, o DL nº46/88 (11-Fev) que omitia o SAM; o DL nº49/93 (26-Fev), lei orgânica da Marinha (LOMAR), em complemento da anterior, que manteve o SAM na estrutura da Marinha (designação que, com este diploma, substituiu a “Armada”) e na direta dependência do Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA), até à data de entrada em vigor do respetivo diploma regulamentar; o DL nº248/95 (21-Set) que institucionalizou a Polícia Marítima (PM) e aprovou e pôs em vigor o seu Estatuto de Pessoal, que a retirou do âmbito da Marinha/FA[1] e a integrou no quadro constitucional e legal que rege as Forças e Serviços de Segurança (FSS); o DL nº235/2000 (26-Set) que aprovou e pôs em vigor o regime de contra-ordenações relativas à poluição do mar nos espaços marítimos sob jurisdição nacional.

A reforma de 2002 revogou o regime do SAM regulado pelo DL nº300/84 (7-Set). Esse regime institucionalizou o SAM, mas manteve-o dentro da Armada (ramo militar), tal como a PM e o seu pessoal, o qual foi, pelo DL nº191/84 (8-Jun), explicitamente mantido na Armada. Pela Resolução do Conselho de Ministros nº12/88 (14-Abr), o CEMA, como responsável pelo SAM, passou a integrar o Conselho Superior de Segurança Interna, criado pela LSI.

2.3       A reforma de 2002

A reforma do SAM de 2002, que criou a AMN, concretizou-se com a publicação de 4 diplomas no mesmo dia (2-Mar): o DL nº43/2002 criou o SAM e a AMN e estabeleceu os respetivos âmbitos e atribuições; o DL nº44/2002 definiu a estrutura, organização, funcionamento e competências da AMN e respetivos órgãos e serviços, e criou a Direcção-Geral da Autoridade Marítima (DGAM), como estrutura hierárquica, na AMN; o DL nº45/2002 estabeleceu o regime das contra-ordenações a aplicar nos casos dos ilícitos ocorridos nas áreas sob jurisdição da AMN; o DL nº46/2002 estabeleceu as atribuições e competências das autoridades portuárias no âmbito da segurança marítima e portuária e a sua coordenação com as demais autoridades.

Mais tarde, três diplomas complementaram este edifício legislativo: a portaria nº385/2002 (11-Abr) aprovou as taxas e preços a praticar pela AMN; o despacho do MDN nº8619/2002 (28-Mar) fixou a distribuição das verbas obtidas pela aplicação daquela portaria e destinadas às compensações do pessoal que serve na AMN; e o decreto-regulamentar nº86/2007 (12-Dez), criado ao abrigo duma base legal inserida na lei orgânica da GNR, visou regular, de forma integrada, a articulação, nos espaços marítimos sob soberania e jurisdição nacional, entre autoridades de polícia, designadamente a GNR e a PM no exercício dessa autoridade, e demais entidades competentes, tendo criado, para o efeito, um novo órgão, o Centro Nacional Coordenador Marítimo (CNCM).

  1. DESCRIÇÃO da REFORMA

3.1       O Problema

No Estado de direito democrático (EDD) prevalece a lei geral e abstrata, igual para todos e a supremacia civil (Agüero: 1995, 126) legitimada por eleições livres e universais; as FA têm uma orientação externa (defesa nacional) e as FSS têm uma orientação interna (segurança interna). Esta divisão da produção de segurança tem razões fortes nas democracias (Huntington: 1957, 32): a segurança ante ameaças externas pode obrigar a dissuadir, resistir e retaliar, até aos mais altos níveis de intensidade do uso da força; militar “significa o treino para o uso da força máxima numa dada organização social”(Matos, 2008, 91). As ameaças internas, de mais baixa intensidade no contexto do império da lei, são enquadradas pela segurança pública, pela manutenção e reposição da ordem pública, pela investigação criminal e pelas informações e submetem-se às exigências de obtenção e preservação da prova para, com os suspeitos, serem apresentados a tribunal (Shemella: 2006, 138).

Nesta concepção restritiva estão vedadas às FA missões domésticas próprias, excepto no Estado de Sítio, para evitar que as FA interfiram na governação ou extraiam benefícios pelo facto de terem e poderem usar armas. É intencional e explícita em Portugal desde 1982, está interiorizada na doutrina (Amaral: 1983; Morais: 2000; CC-PGR: 2001) e é consistente com a natureza do EDD e os demais Estados de direito democráticos. Por isso, as FA não podem dirigir, nem integrar, FSS. E as tarefas não-militares podem distrair as FA do que é a sua missão, a defesa militar, com perda de eficácia (Santos: 1980, 61).

Estabelecidas as fronteiras na CRP entre a segurança interna e a defesa, a Armada deixou de poder ter competências próprias na segurança interna, fora do Estado de Sítio. Como as FSS não podem estar integrados nas FA nem depender hierarquicamente de órgãos destas, a PM devia deixar a Armada e autonomizar-se.

3.2       O Agendamento

Apesar do consenso que mereceu a 1ª Revisão Constitucional e a LDNFA (1982) entre o PSD, o PS e o CDS, só no Programa do XII Governo Constitucional (PSD-1991) foi agendada a solução do problema e a reforma do SAM. Este Governo não concluiu a formulação da reforma do SAM; mas destacam-se cinco factos: o SAM foi colocado na dependência do MDN (DL 451/91, DL 47/93); o DL 49/93 manteve o SAM na Marinha (“Armada” até 1993) até entrar em vigor o respetivo diploma regulamentar; foram criados o Sistema Nacional para a Busca e Salvamento Marítimo (SNBSM) pelo DL nº15/94 (22-Jan) e o Sistema Nacional para a Busca e Salvamento Aéreo (SNBSA) pelo DL nº253/95 (30-Set), e ambos colocados sob a direção do MDN; e o DL 248/1995 institucionalizou a PM e aprovou o estatuto do seu pessoal.

Como o XII Governo não pôs em vigor o diploma regulamentar do SAM, este continuou diluído na Marinha, e o problema voltou a ser agendado pelo XIII Governo (PS-1995), sem enunciar objetivos concretos, mas na componente militar da defesa nacional do seu programa. O XIII Governo prosseguiu a formulação da reforma do SAM: com a Resolução do Conselho de Ministros nº185/96 (28-Nov) criou e mandatou um grupo de trabalho para analisar a situação e propor um anteprojecto de lei de organização do SAM, num prazo de quatro meses; e, como o prazo não foi cumprido, a Resolução do Conselho de Ministros nº84/98 (10-Jul) continuou a anterior, prorrogou o seu mandato por mais quatro meses, alargou a sua composição e focou as suas atribuições na produção de propostas.

3.3       A Formulação

O processo de formulação da reforma decorreu essencialmente no âmbito de grupos de trabalho. Até 1995, visando a institucionalização e o Estatuto do Pessoal da PM. Depois, com maior alcance, o grupo criado pela RCM 185/96 e estendido pela RCM 84/98 – e por negociação entre os organismos do Estado envolvidos: a Presidência do Conselho de Ministros; o ministério que tutela os transportes; e o MDN, então representado pela Direcção-Geral de Marinha e pela Armada/Marinha.

À data ventilavam-se ideias no espaço público, no contexto do debate sobre o Livro Branco da Política Marítimo-Portuária (1997), sem grande espessura argumentativa, que visavam substituir o modelo de autoridade marítima baseada no capitão de porto, pelo modelo típico do Norte da Europa, de “harbour master”. Além deste modelo considerou-se a criação de raiz duma guarda costeira; e uma autoridade marítima que funcionasse com recursos e capacidades do Estado atribuídos à Armada/ Marinha e administrados por esta, mas dela formalmente separados.

Com o DL nº195/98 (10-Jul), fixou-se a separação da administração marítima e da autoridade marítima, que concretizou a separação da função “segurança”, que exige independência de interesses, da função “comercial”, que legitimamente os reflete (Alves, Diogo: 1998, 349).

Foi na Marinha que surgiu a ideia de criar uma “Autoridade Marítima Nacional”, por inerência o CEMA, que seria a medida emblemática da reforma de 2002 (Alves, Diogo: 1998, 372). Mais tarde, viria a ser adotada igual designação para a estrutura orgânica, um serviço público não-militar, operado pelos recursos e capacidades do Estado atribuídos à Armada/Marinha e administrados por esta. Este modelo, no qual a AMN designa a estrutura orgânica e o seu chefe, que comanda a Armada, é original e respeita a CRP e a lei, mas exige uma concretização rigorosa das fronteiras entre Marinha e AMN.

3.4       A Concretização

A reforma do SAM de 2002 foi concretizada em larga medida com a publicação e entrada em vigor dos DL 43/2002 e DL 44/2002 e da portaria 385/2002. Passou a estar claro na lei que a Marinha só tem competências residuais (como medidas cautelares e outras devidamente autorizadas e específicas) para exercer a fiscalização nos espaços marítimos: a fiscalização inclui medidas de polícia, e são os órgãos de polícia criminal que têm competência legal para as aplicar; só em flagrante delito outros as podem aplicar. A Marinha tem capacidades para fazer a vigilância dos espaços marítimos, que, neste quadro, podem – e devem – ser aproveitadas, em apoio das autoridades competentes, desde logo a AMN, e a PM em particular.

Os governantes terão julgado que o seu papel se acabou com a formulação da política, confiando que a concretização é uma questão técnica, que deve ser deixada a cargo da Administração Pública (AP). Por opção informada, desleixo ou obstáculos internos, esta fase decorre por vezes com fraco controlo político. Talvez por isso, ficaram por concretizar aspetos decisivos da reforma: não foram criados o orçamento e dotação próprios da AMN (a Marinha não os criou e fez da AMN uma sua subunidade orçamental); não foram criadas as leis orgânicas da PM e da DGAM (estão por aprovar e em formulação); e não foram nomeados pela AMN os chefes dos departamentos marítimos e os capitães de porto (foram nomeados pelo CEMA).

O Governo nada fez até 2012 para corrigir as deficiências de concretização devidas às iniciativas da Administração da Marinha, que adotou em 2006 a doutrina da “Marinha de duplo uso” ou de “duplo emprego operacional” (Marinha: 2006), a qual considerava a AMN como mais um serviço da Marinha. Salientam-se duas manifestações externas desta doutrina: no preâmbulo e articulado do DR 86/2007 surgiu a expressão “Marinha/AMN”, uma designação nova e sem base legal, que visou identificar a Marinha e a AMN, e que passou a ser usada na comunicação externa da Marinha relativa à AMN; no âmbito da reforma da segurança interna, lei nº49/2008 (27-Ago) e lei nº53/2008 (29-Ago), e da reforma da defesa nacional, lei orgânica nº1-A/2009 (7-Jul) e lei orgânica nº1-B/2009 (20-Jul), surgiu a expressão “Marinha de duplo uso” no preâmbulo do DL nº233/2009 (15-Set), e inseriu-se a AMN neste DL, como se de um serviço da Marinha se tratasse, embora notando que a AMN se regula por legislação própria.

Estas disfunções foram toleradas – mais: foi-lhes dada cobertura – pelo Governo: são diplomas aprovados em Conselho de Ministros. E foram apoiadas por alguns pareceres da Auditoria Jurídica do MDN relativos a questões de pessoal da PM, mas que terão ignorado o estatuto, DL 248/1995.

3.5       A Avaliação

Sem dispositivos de avaliação, é provável que desvios ou disfunções demorem muito até serem detetados e corrigidos. Mas alguma avaliação política e administrativa houve, pelo menos implícita, pois dois governos tomaram decisões que envolveram a AMN: o DL nº154-A/2009 (6-Jul) e o DL nº122/2011 (29-Dez) aprovaram e puseram em vigor novas leis orgânicas do MDN, que mantiveram a AMN na dependência do MDN; o despacho do MDN nº4810/2012 (9-Mar) ordenou uma revisão do SAM e da AMN, da qual resultou o DL nº235/2012 (31-Out), que alterou vários diplomas originais do SAM e clarificou as orientações políticas e o modelo da AMN. Os dois últimos não podem ser separados do escrutínio mediático que o “Diário de Notícias” deu à matéria, através de notícias (Freire: 2011a, 2011b, 2011c, 2011d, 2012a, 2012b, 2012c e 2012d) e comentários (Paulo: 2011a, 2011b, 2012a, 2012b, 2012c, 2012d, 2012e). Destacam-se as seguintes mudanças devidas ao DL 235/2012: foi reafirmada a direção estratégica e das questões de pessoal da PM pelo MDN e clarificada a articulação operacional entre a PM e a AMN-ente; a AMN passou a integrar a PM e a DGAM, sem prejuízo de se manter no MDN a direção e o controlo estratégico da PM, enquanto FSS; o Comandante-Geral da PM passou a ter voz pública autónoma em matérias relativas à PM, embora usando o sítio da Marinha na Internet; e a cada vez mais correcta atribuição, nos comunicados de imprensa da Marinha, das acções que foram executadas pelos recursos e capacidades do Estado administrados pela Marinha, no âmbito dos serviços públicos não-militares (AMN, PM e SNBSM).

  1. ANÁLISE CRÍTICA DA REFORMA

Dar espaço na formulação a quem vai concretizar uma política tem méritos, pois pode incorporar o saber da experiência da ação no terreno, que a abordagem “top down” pode desconhecer. E evitará que se revele o conhecimento que os decisores políticos têm sobre a matéria. Mas sem orientação clara e com fraco controlo políticos, a formulação e a concretização podem ser enviesadas pelos interesses dos que a vão concretizar: passam a ser os burocratas que decidem e controlam a política. O processo da reforma do SAM de 2002, da emergência do problema à recente correcção dos desvios, tem três aspetos que correram mal e que merecem destaque.

Longa duração. Apesar da elevada contestação dos militares à LDNFA, o acordo político de 1982 fazia prever a rápida concretização das novas disposições constitucionais e legais. Mas os DL 191/84 e DL 300/84 mantiveram a autoridade marítima integrada na Armada. É possível que o CEMA tivesse capacidade política para influenciar, ou até orientar, esta decisão do Governo. A emancipação do SAM da Armada traduzia uma retração da Armada e perda de poder do CEMA. A Armada/Marinha sempre foi muito ciosa da sua autonomia (Ferreira: 1992, 256) e parece que as suas chefias julgam que podem interpretar a lei a seu gosto. Dito isto, os burocratas públicos terão redigido os DL 191/84 e DL 300/84, e influenciado e pressionado a formulação, mas a decisão foi tomada pelo Conselho de Ministros. Logo, os ministros em 1984 e em 2009 têm responsabilidades diretas e tiveram um papel decisivo no facto do SAM ter estado quase 30 anos fora do modelo constitucional.

Inconsistências dos partidos. O PSD fez parte do acordo de 1982, mas aprovou os DL 191/84 e DL 300/84, que não respeitavam as fronteiras entre defesa e segurança interna. O PS esteve presente no acordo de 1982, mas agendou a reforma do SAM nos seus programas de Governo de 1995 e 1999 na secção sobre a componente militar da defesa nacional. Prosseguiu a formulação que vinha de 1991 e adotou a reforma do SAM em 2002. E adotou as reformas da segurança interna (2008) e da defesa (2009) que reforçaram o modelo constitucional pós-1982. Mas permitiu que a Administração da Marinha adoptasse a partir de 2006 a disfuncional doutrina da “Marinha de duplo uso”.

Fraco controlo da concretização. O fraco controlo da concretização permitiu a ocorrência dos seguintes desvios pela Administração da Marinha: não foi criado um orçamento e dotação próprios da AMN; a doutrina da “Marinha de duplo uso”, incluindo a “Marinha/AMN” e as disposições relativas à AMN na lei orgânica da Marinha (DL 233 /2009); a colocação do CNCM (órgão de coordenação entre FSS), a reunir no seu centro de operações; e o CEMA continuou a nomear os chefes de departamento marítimo e os capitães de porto.

  1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Todas as políticas públicas correm mal. Na autoridade marítima, fora algumas decisões judiciais, com pouco impacto, pouco terá corrido mal no campo da produção da segurança, e muito correu mal no plano legal e do funcionamento das instituições, desde logo o desrespeito do modelo constitucional pós-1982. Não terá havido problemas de maior; mas é estranho que tenha tido origem em militares – cuja dedicação a imperativos, como a obediência e o respeito pelos símbolos, é antiga.

Esta reforma é um exemplo de “deriva burocrática”: um serviço da AP (a Armada/Marinha), que deve executar as políticas do Governo, como seu agente, terá adotado os padrões típicos dos burocratas públicos (de maximização dos seus poder e dotações orçamentais), e terá interpretado e aplicado a lei a seu gosto; e quem devia, não a impediu. Se os ministros exerceram fraco controlo, por confiarem que a natureza militar da Armada/Marinha o dispensaria, há duas lições a considerar: o controlo político da formulação e concretização das políticas públicas não é dispensável; e pode haver condutas tão burocráticas nas FA como nos serviços civis da AP.

Fica em aberto, para uma análise mais ampla, mas necessária, a mudança de tutela da AMN, do MDN para outro ministério, mantendo ou não os executantes das tarefas de autoridade marítima; com a AMN na segurança interna, não é óbvio que o MDN é o departamento governamental mais adequado para exercer aquela tutela.

 

         REFERÊNCIAS

Agüero, Felipe (1995) “Democratic Consolidation and the Military in Southern Europe and South America”, in Gunther et al, eds The Politics of Democratic Consolidation-Southern Europe in Comparative Perspective, The Johns Hopkins University Press, pp.124-165.

Amaral, Diogo Freitas do (1983) A Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas, Coimbra Editora.

Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (2001) Parecer, Lisboa: PGR, 09-Nov.

Faria, Duarte Lynce de (2012) “A Segurança e a Protecção Marítima nos Transportes Marítimos e nos Portos–Novos Desafios em 2012”, in Gouveia, editor Estudos de Direito e Segurança, Coimbra: Almedina, Vol.II, pp.105-126.

Ferreira, José Medeiros (1992) O Comportamento Político dos Militares. Forças Armadas e Regimes Políticos em Portugal no Séc.XX, Lisboa: Editorial Estampa.

Freire, Manuel Carlos (2011a) “Marinha faz proposta que esquece a Constituição”, Diário de Notícias, 14-Out-2011, p.16.

__________________ (2011b) “Braço-de-ferro sobre os assuntos do mar entre civis, GNR e Marinha”, Diário de Notícias, 26-Out-2011, p.10.

__________________ (2011c) “Defesa contraria Constituição e diz que chefe das FA tutela Polícia”, Diário de Notícias, 02-Nov-2011, p.10.

__________________ (2011d) “Aguiar-Branco rejeita pareceres e assume tutela da Polícia Marítima”, Diário de Notícias, 15-Nov-2011, p.13.

__________________ (2012a) “Capitães dos portos são nomeados ilegalmente”, Diário de Notícias, 31-Jul-2012, p.10.

__________________ (2012b) “Aguiar-Branco força Marinha a corrigir comunicado”, Diário de Notícias, 30-Ago-2012, p.10.

__________________ (2012c) “Marinha deixa de poder exercer poderes de tutela civil”, Diário de Notícias, 21-Set-2012, p.11.

__________________ (2012d) “Marinha dá lugar à Autoridade Marítima quando há acidentes”, Diário de Notícias, 19-Nov-2012, p.12.

___________________ (2012e) “Portugal ‘não necessita de uma guarda costeira’”, Diário de Notícias, 27-Nov-2012, p.11.

Huntington, Samuel (1957) The Soldier and The State. The Theory and Politics of Civil-Military Relations, New York: Vintage Books.

Knoepfel, Peter; Corinne Larrue, Frédéric Varone; Michael Hil (2007) Public Policy Analysis, Bristol: Policy Press.

Marinha (2006) Directiva nº001/06. Política Naval, Lisboa: Marinha, Não-Classificado, 15-Fev.

Matos, Luís Salgado (2008) Como Evitar Golpes Militares, Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais.

Morais, Carlos Blanco de (2000) “Alinhamentos sobre o regime jurídico da organização e funcionamento da Defesa Nacional e das Forças Armadas”, in Morais; Araújo; Leitão, eds O Direito da Defesa Nacional e das Forças Armadas, Lisboa: Edições Cosmos-Instituto de Defesa Nacional, pp.27-134.

Nogueira, Joaquim Fernando (1995) A Política de Defesa Nacional, Lisboa: Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Ministério da Defesa Nacional.

Paulo, Jorge Silva (2011a) “'Marinha de duplo uso': uma reflexão”, Diário de Notícias, 24-Set-2011.Disponível em: http://www.dn.pt/Common/print.aspx?content_id=2016147 (lido em 20-Jun-2013)

______________ (2011b) “Autoridade do Estado e o mar”, Diário de Notícias, 22-Out-2011.Disponível em: http://www.dn.pt/inicio/opiniao/interior.aspx?content_id=2072117 (lido em 20-Jun-2013)

______________ (2012a) “Militares e polícias: competências”, Diário de Notícias, 20-Abr-2012. Disponível em: http://www.dn.pt/Common/print.aspx?content_id=2431117 (lido em 20-Jun-2013)

______________ (2012b) “Uso e abuso do 'duplo uso'”, Diário de Notícias, 11-Jun-2012. Disponível em: http://www.dn.pt/Common/print.aspx?content_id=2601862 (lido em 20-Jun-2013)

______________ (2012c) “O milagre de Santa Luzia”, Diário de Notícias, 08-Ago-2012. Disponível em: http://www.dn.pt/Common/print.aspx?content_id=2709361 (lido em 20-Jun-2013)

______________ (2012d) “A fé nos esquemas”, Diário de Notícias, 24-Set-2012. Disponível em: http://www.dn.pt/Common/print.aspx?content_id=2786726 (lido em 20-Jun-2013)

______________ (2012e) “A ‘Marinha de Duplo Uso’: Uma Reflexão”, Segurança e Defesa, Vol.23, Nov 2012/Jan 2013, pp.42-47.

Santos, José Loureiro dos (1980) Forças Armadas, Defesa Nacional e Poder Político, Lisboa: Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Colecção Estudos Portugueses.

Shemella, Paul (2006) “The Spectrum of Roles and Missions of the Armed Forces”, in Bruneau, Tollefson, editors, Who Guards the Guardians and How-Democratic Civil-Military Relations, Austin: University of Texas Press, pp.122-142.



[1] A PM esteve integrada na Armada desde a sua criação e, entre 1993 e 1995, na Marinha.

 

Centro Internacional de Eco-Hidrologia Costeira, sob auspícios da UNESCO, em Portugal

Em 19 de Março de 2008, Portugal apresentou à UNESCO a candidatura para o estabelecimento de um centro da UNESCO na área das ciências da água. A proposta foi formalizada por carta conjunta enviada pelos ministros Prof. Dr. Francisco Nunes Correia (Ministério Ambiente Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional), Prof. Dr. Mariano Gago (Ministério de Ciência Tecnologia e Ensino Superior) e pelo Secretário de Estado do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Dr. João Cravinho.

A proposta de Portugal enquadrou-se nos objetivos temáticos do Programa Hidrológico Internacional e visou o estabelecimento de um centro UNESCO em ecohidrologia costeira, no Algarve.

A candidatura foi desenvolvida, em Portugal, por um grupo de trabalho liderado pela Comissão Nacional do Programa Hidrológico Internacional e Comissão Nacional da UNESCO. Contou também com o apoio da Universidade do Algarve e de várias entidades regionais públicas e privadas: municípios de Faro, Olhão, Vila Real de Santo António, Tavira e Albufeira, Administração dos Recursos Hídricos (ARH) do Algarve e empresa Algar. Junto à UNESCO, em Paris, a candidatura foi preparada e apresentada pela Delegação de Portugal.

Internamente, na UNESCO, o processo passou por várias fases de aprovação interna pelos Estados membros, tendo sido aprovado sempre por unanimidade nas reuniões do Bureau do Programa Hidrológico Internacional (PHI) e do Conselho Intergovernamental do PHI, a que se seguiu um estudo de viabilidade efetuado pela UNESCO. Seguiram-se as aprovações na reunião do Conselho Executivo da UNESCO e finalmente na Conferência Geral, pelos 193 Estados Membros da UNESCO, em Outubro de 2009. Em Agosto de 2010, Portugal e a UNESCO assinaram o acordo formal para o estabelecimento do centro.

O centro “Internacional de Ecohidrologia Costeira, sob os auspícios da UNESCO” é, na “família” dos 24 centros UNESCO existentes na área da água em todo o mundo, o único a focar na temática costeira. Por isso, foi-lhe atribuído o estatuto de “centro internacional”, o que significa que tem um mandato para atuar globalmente, no que se distingue da maioria dos centros UNESCO, com mandatos de atuação numa área regional específica (ex. Europa, Ásia, América Latina).

Com efeito, a nível global, as zonas costeiras estão sujeitas a uma pressão crescente da população humana, estimando-se que receberão, até 2050, 75% da população mundial. Por conseguinte, aumentarão as necessidades de água para consumo humano, para produção agrícola, para atividades industriais e para produção de energia, o que resultará na redução da quantidade e qualidade da água disponível para os estuários e zonas costeiras. Essa água não é “perdida” quando chega ao mar, sendo antes fundamental para assegurar o funcionamento da cadeia alimentar costeira e para suportar atividades tão importantes do ponto de vista social e económico, como as pescas ou a aquacultura.

A ecohidrologia costeira tem por objetivo estudar e propor soluções integradores a nível da bacia hidrográfica, desde os rios até à costa, que permitam integrar as pressões dos usos crescentes da água sobre o funcionamento dos estuários e zonas costeiras, promovendo a sua sustentabilidade de longo prazo e, dessa forma, assegurando que os usos e serviços que prestam às comunidades possam ser mantidos.

A área temática da ecohidrologia tem estado presente nas várias fases do Programa Hidrológico Internacional da UNESCO. Na atual fase VII, que termina em Dezembro de 2013, “Ecohydrology and environmental sustainability” foi um dos cinco temas principais, nos últimos sete anos. Na fase VIII do Programa, que se inicia em Janeiro de 2014 e terminará em Dezembro de 2021, “Ecoydrology, engineering harmony for a sustainable world” é um dos seis temas principais aprovados na Conferencia Geral da UNESCO. Pela primeira vez, é claramente considerada a componente costeira, “Ecohydrological regulation for sustaining and restoring continental to coastal connectivity and ecosystem functioning”, o que demonstra a importância dada pelos Estados membros a esta área temática.

No entanto, apesar do reconhecimento da capacidade de Portugal nesta área e do interesse dos Estados membros, ainda não foi possível estabelecer formalmente o centro Internacional de Ecohidrologia Costeira (UNESCO-ICCE) e iniciar o seu funcionamento. Com o objetivo de apoiar o Governo de Portugal e de preparar as condições iniciais para o funcionamento do centro UNESCO foi criada, sob liderança da Universidade do Algarve e com vários parceiros regionais, uma Associação privada sem fins lucrativos, com a mesma designação do centro UNESCO.

Esta Associação funcionou entre Setembro de 2009 e Junho de 2012, e durante esse período firmou protocolos de cooperação com instituições da Europa, Ásia, África e América Latina, colaborou em estudos sobre iplementação da Diretiva Quadro da Água no Algarve, organizou cursos internacionais em Portugal e no estrangeiro, participou nas atividades da UNESCO quer a nível nacional quer a nível internacional, desenvolveu atividades educacionais com escolas da região, e promoveu atividades culturais relacionadas com o tema da água.

A constituição formal do centro e a sua implementação por Portugal estão em curso. Assim, espera-se que em breve Portugal possa efetivamente cumprir o acordo firmado com a UNESCO e implementar os objetivos dos centros sob os auspícios da UNESCO: “contribuir para a execução dos programas da UNESCO através da capacitação técnica e educação, troca de informação no âmbito de uma disciplina científica em particular, desenvolvimento de investigação experimental e avançada e contribuir para a cooperação técnica com países em desenvolvimento”.

Nessa altura, o centro UNESCO deverá constituir-se como uma plataforma para o desenvolvimento da ecohidrologia costeira, articulando valências de vários grupos de investigação nacionais e promovendo as parcerias internacionais que contribuam para o intercâmbio cientifico, técnico e educacional nesta área científica, com especial enfoque na Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), servindo os objetivos de Portugal e da UNESCO.

 

O Algarve e o Cluster do Mar

A coerência do ambiente económico e social das regiões baseia-se na solidez das relações que os diversos agentes estabelecem entre si. Uma região só se conseguirá afirmar se o seu tecido económico ultrapassar a fase de fragmentação, reflectida numa espécie de arquipélago territorial, e se a sua comunidade adoptar um projecto convergente e socialmente mobilizador.

De acordo com esta perspectiva, os diversos intervenientes na economia das regiões deverão procurar estruturar as suas actividades de forma a atingirem um adequado grau de integração, contribuindo para que o valor acrescentado regional seja sempre superior à soma algébrica das parcelas sectoriais quando consideradas isoladamente.

Esta perspectiva consolida-se através de compromissos construídos em dois planos: de forma explícita e através de entendimentos tácitos. Compromissos explícitos permitem que os agentes regionais manifestem essa vontade e trabalhem em consórcio para atingir determinados objetivos que são coletivamente assumidos e contratualizados. Cumplicidades tácitas fomentam um ambiente de cooperação informal que, em cada momento, permite positiva e voluntariamente condicionar as opções que todos têm à disposição, promovendo a adoção das que se revelem mais coerentes e satisfatórias para a comunidade.

Mas as regiões não se bastam a si próprias. Num mundo praticamente sem fronteiras, como aquele em que vivemos, a inserção global das regiões através da valorização dos seus fluxos e da afirmação da sua identidade deve constituir uma prioridade central das respetivas estratégias. Esta tendência assume uma maior expressão em regiões de pequena dimensão, para as quais o recurso a meios e a tecnologias externas se revela fundamental, o que obriga a uma atenção redobrada na especialização da região e na sua diferenciação.

Neste campo, a componente de investigação científica tem de forma crescente desempenhado o seu papel. Muitos das Unidades de Investigação, integradas ou não em Universidades, começaram a interessar-se pelo ambiente produtivo que as cerca e pelas oportunidades de negócio potencialmente impulsionadas pelos resultados das suas linhas de pesquisa. O fluxo de conhecimento que está associado a uma valorização mercantil e a uma eficaz intervenção no mercado é já assinalável e responde a uma crescente abertura das instituições dos sistemas científicos e tecnológicos.  

É deste modo que se consolidam clusters regionais, agregando actividades, promovendo a circulação do trabalho, multiplicando a formação orientada, atraindo capacidades e qualificações, valorizando mutuamente os recursos disponíveis, incorporando conhecimento e gerando densidade no relacionamento entre o conjunto dos membros que definem cada região. São estas razões que permitem sublinhar que a afirmação das regiões, mesmo nos casos em que possa haver abundância de recursos, está cada vez mais dependente da existência de projecto regional, colectivamente assumido e mobilizador das suas capacidades.

No caso das regiões marítimas, o Mar tem-se revelado como o catalisador por excelência, decisivo na construção de clusters regionais em torno das actividades que dele dependem ou que aproveitam os seus recursos.

Avaliando o exemplo da região do Algarve e analisando a estruturação da componente regional do cluster do mar, pode-se registar uma evolução positiva quando observada do ponto de vista da Universidade e das suas áreas de competência.

As áreas científicas que concentram maiores capacidades no Algarve inserem-se nas ciências e tecnologias do mar (recursos vivos, biotecnologia azul, oceanografia, gestão costeira), nos diversos aspetos relacionados com o turismo (sol e mar, náutica de recreio, cruzeiros, natureza, desporto), na energia, incluindo as renováveis e as opções baseadas em combustíveis fósseis. A construção e a reparação naval, assim como o transporte marítimo, têm alguma expressão na região e beneficiam apenas dos apoios institucionais, tecnológicos e logísticos que são proporcionados a todas as atividades.

No domínio das ciências e tecnologias do mar, as atividades de investigação desenvolvidas no âmbito da Universidade do Algarve representam a maior parcela da sua produção científica. E, para além do nível de excelência da sua produção, deram origem a um elevado número de pequenas empresas, muitas delas em fase de internacionalização. Sparos, Marsensing, Ecoceanus, Caviar Português, são algumas das que já se consolidaram nos domínios da produção de recursos vivos.

A investigação científica na área da biotecnologia azul abre enormes perspetivas de interesse para a saúde, para a indústria alimentar, para a aquacultura e para a produção de biocombustíveis.

Os diversos aspetos do turismo têm também sido objeto de variados projetos de produção de conhecimento e de análise de tendências evolutivas dos mercados que estão associados a este complexo de atividades. Aqui as pequenas empresas criadas tentam cruzar serviços, ambiente e lazer, numa oferta variada, criando riqueza e emprego.

No domínio da energia, a Universidade está em vias de instalar um Laboratório Oceanográfico junto à principal barra da Ria Formosa, destinado a assumir funções de observatório local e a testar turbinas subaquáticas que aproveitem a força das marés.

Nos restantes domínios, a participação da investigação científica faz-se em planos transversais, nas tecnologias da informação e da comunicação, no design, no marketing, na diferenciação, contribuindo para uma quadro de diversificação e de afirmação que remete para a adoção de um perfil regional diferenciado.

O grande desafio do período 2014-2020 está no aprofundamento desta relação conhecimento-mercado, encontrando modalidades para assegurar níveis elevados de transferência de tecnologia para as empresas e para reestruturar um tecido produtivo em áreas diferentes dos serviços de base territorial. O próximo quadro comunitário de referência coloca a prioridade justamente na melhor articulação entre os agentes regionais, designadamente em domínios relacionados com a dinamização empresarial e com a incorporação de conhecimento. Esse desafio tem conduzido as diversas Unidades de Investigação da Universidade a darem uma especial atenção às suas estratégias futuras, sugerindo infraestruturas de uso comum, pesquisa sobre os recursos territoriais, valorização de resultados de investigação traduzidos na comercialização de patentes, consórcios com empresas, criação de núcleos de I&D nas empresas, fomentando um quadro de cooperação internacional e de mobilização de competências disponíveis noutras latitudes. Neste domínio, o papel da CCDR Algarve tem sido decisivo no desafio que tem lançado para estruturar ex-ante a estratégia e as parcerias necessárias ao desenvolvimento deste desígnio.

A associação MARALGARVE, entidade entretanto criada e agrupando empresas, administrações locais, instituições do sistema científico, infraestruturas de apoio assumir-se-á como um instrumento importante nessa convergência.

E regressamos à problemática inicial. Todo este quadro terá sentido se baseado em projetos concretos, com objetivos precisos, parceiros definidos, calendários adotados e avaliação garantida. A estratégia de investimento subordinado apenas ao critério da elegibilidade constitui um marco já ultrapassado. A identificação dos melhores projetos capazes de incorporar conhecimento e de entrar no mundo da circulação global passa a ser imperativa.

 

Portugal e o Mar: Estratégia e Oportunidades

Através da recente Estratégia Nacional para o Mar (ENM) 2013-2020, o documento que perspectiva de forma estruturada a relação do nosso País com o mar, verifica-se que se mantém como uma forte probabilidade o crescimento do território nacional e do espaço da sua soberania, através do mar.

Portugal tem vindo a desenvolver trabalhos técnicos e científicos que levaram à proposta de extensão da sua plataforma continental para além das 200 milhas marítimas, a uma área de 2 milhões e 100 mil Km2, podendo estender a jurisdição nacional a caminho dos 4 milhões de Km2, ou seja, cerca de 40 vezes a área terrestre de Portugal, equivalente ao território terrestre da União Europeia, a 1% da superfície líquida da Terra e a 4% da área

Esta dimensão contrasta com os aproximadamente 89 mil Km2 de área terrestre do território nacional e com o espaço terrestre da Madeira e Açores, com cerca de 3 mil Km2.

Visto assim, Portugal é um país imenso, com enorme potencial geoestratégico, geopolítico e económico, mas também vinculado, de forma especialmente intensa, às correspondentes obrigações (vigilância, controlo de actividades, monitorização do ambiente, ecossistemas). A ENM 2013-2020 pretende lançar, como afirma, um “novo espírito das descobertas, orientado para a criatividade na concepção, empreendedorismo na preparação e proactividade na acção.”

Reforça a intenção de proteger o Oceano e de o explorar de forma sustentável, a partir de um modelo de desenvolvimento a longo prazo, assente nos pilares do crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, a que se chamou na Europa o “Crescimento Azul”. Este paradigma identifica e dá resposta aos desafios económicos, ambientais e sociais, através de sinergias entre políticas sectoriais, considerando e estudando a interacção entre as diversas actividades, o seu impacto ambiental nos habitats marinhos e na biodiversidade.

O Crescimento Azul identifica 5 domínios estratégicos de intervenção: energia azul, aquicultura (onshore e offshore), turismo marítimo, costeiro e de cruzeiros, recursos minerais marinhos e biotecnologia azul.

Mas é possível também, no nosso processo interno de orientação para o mar, apontar algumas dificuldades e desafios próximos: a necessidade de eliminar sobreposições de competências e reduzir a burocracia, de modo a captar investimento; um quadro normativo claro e adequado que contribua para a clarificação de competências e a simplificação administrativa; a necessidade de promover sistemas de vigilância, monitorização e controlo que compreendam o espaço marítimo; a criação e fixação de quadros especializados em todas as actividades ligadas ao mar, uma vez que a nova economia do mar apresenta problemas complexos de base tecnológica que requerem uma força de trabalho altamente qualificada; assegurar a participação de Portugal nos fora internacionais e uma eficaz e plena coordenação entre as diferentes tutelas, para não comprometer a possibilidade de continuar a fazer parte dos processos de decisão internacionais; o desenvolvimento da cooperação civil-militar, entre muitos outros.

Do ponto de vista do sistema normativo, a entrada em vigor da lei de Bases do Ordenamento e da Gestão do Espaço Marítimo Nacional, neste momento em processo de aprovação parlamentar, será decisiva para a economia do mar, criando um quadro jurídico eficaz de compatibilização entre usos e actividades concorrentes para o melhor aproveitamento do meio marinho e coordenação das acções públicas e privadas, minimizando os impactos das actividades humanas no meio marinho, rumo à sustentabilidade. A visão da ENM 2013-2020 é consubstanciada no plano de acção Plano Mar-Portugal (PMP), com o mesmo horizonte temporal. O PMP compreende a soma de todos os programas, projectos e acções sectoriais e trans-sectoriais, públicas e privadas, que decorrem da estratégia nacional.

Entre as apostas prioritárias encontramos naturalmente em destaque a pesca e actividades subsidiárias, um sector com enorme tradição em Portugal, e que tem mantido níveis de captura constantes, por força da renovação da frota. Porém, a pressão do lado da procura implica um registo negativo na balança comercial, pelo que é necessário desenvolver também a aquicultura onshore e offshore;

Mas o desenvolvimento tecnológico associado ao mar remete-nos também para os novos projectos da biotecnologia marinha, através da utilização de compostos de organismos marinhos em produtos com aplicações industriais, farmacêuticas, médicas, etc.; para o potencial do desenvolvimento da cultura de algas na produção de biocombustíveis; ou para a exploração potencial de recursos minerais. Por outro lado, a aposta nas energias renováveis está ainda no seu início. Face a uma saturação do parque eólico em terra, há uma oportunidade para a produção de energia renovável no espaço marítimo, o que poderá ser fundamental para a descarbonização da economia nacional, para o cumprimento das metas de emissão assumidas e para a diminuição da importação de combustíveis fósseis, através da energia das ondas, das marés e das correntes.

Podemos falar ainda do reordenamento dos estaleiros nacionais, concentrando competências e especializando cirurgicamente, o que poderá reverter a situação da construção naval no nosso país, incluindo a reparação e manutenção, áreas em que Portugal tem relevo internacional. Ou da aposta em portos capazes de receber os maiores navios do tráfego intercontinental, nomeadamente porta-contentores. Como sabemos, o porto de Sines é um dos poucos portos de águas profundas na Europa, sendo um dos raros portos da fachada atlântica da costa ibérica capaz de receber navios de grande escala, constituindo-se como uma porta de entrada e saída de mercadorias na Europa.

Também a náutica de recreio e os cruzeiros de turismo são sectores que no curto prazo têm um potencial significativo de crescimento, no contexto do nosso turismo litoral (sol e mar) e do turismo associado a actividades náuticas, que podem vir a ter um incremento muito forte, sendo criadas infraestruturas de apoio, como marinas, centros náuticos e de reparação naval. Isto sem esquecer um contexto de internacionalização dos desportos náuticos, como o surf, a vela e a canoagem, a criação de parques arqueológicos subaquáticos, a observação de cetáceos e outras espécies marinhas, nomeadamente nos Açores e na Madeira, e o turismo de bem-estar assente nas águas termais, areias e argilas com propriedades específicas, que podem qualificar decisivamente e de forma identitária o desenvolvimento da nossa oferta turística.

Não podemos nunca esquecer as nossas forças e as nossas especificidades. Portugal possui uma geografia e um ordenamento do território predominantemente litorais. Lisboa é a única capital Atlântica do espaço europeu e aquela que mais horas de sol recebe por ano. Os Açores e a Madeira estendem a União Europeia para o interior do Atlântico. E Portugal detém um posicionamento estratégico na fachada atlântica da Península Ibérica e no cruzamento das principais rotas de tráfego marítimo norte-sul e este-oeste, cujo cabal aproveitamento poderá ser feito com base em novos portos de capacidade intercontinental, uma discussão de hoje, necessária e que preparará o nosso futuro.

Threesome